Antecipar litígios da reforma tributária é decisão estratégica

Em janeiro de 2027, a CBS substitui definitivamente o PIS e a Cofins, e o IBS avança sobre o ICMS e o ISS até 2033. A reforma chega a essa fase com uma promessa repetida em quase todos os fóruns, a de reduzir o contencioso. A promessa tem fundamento. O Código de Defesa do Contribuinte (LC 225/2026) e a LC 236/2026 criaram um sistema multiportas que obriga as administrações tributárias a oferecerem transação, mediação e arbitragem.

O contencioso, porém, já começou. Em agosto de 2026, o STF julgou as ADIs 7.779 e 7.790 e afastou dispositivos da LC 214/2025 que restringiam a alíquota zero na aquisição de veículos por pessoas com deficiência e com transtorno do espectro autista, por exemplo.

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Para os contribuintes, e em especial para quem dirige uma empresa, a pergunta relevante é saber quais controvérsias da transição têm potencial de litígio, quanto valem e em que momento vale a pena levá-las ao Judiciário. A resposta a essa pergunta é, hoje, uma decisão de estratégia.

O direito de litigar é um ativo da empresa

Menos litígio é um bom objetivo, desde que venha acompanhado da preservação do direito de litigar se houver ilegalidades e inconstitucionalidades na obrigação legal. O acesso ao Judiciário, garantido pelo art. 5º, XXXV, da Constituição, é o direito dos direitos, porque é por meio dele que todos os demais se tornam exigíveis. Para a empresa, a possibilidade de questionar uma exigência é parte da gestão de riscos, porque sustenta a negociação com o fisco, permite escolher o momento de transacionar e evita que um custo discutível seja absorvido no resultado.

O crédito e suas frentes de litígio

Entre os temas que já se desenham, o crédito é um dos mais relevantes. A não cumulatividade ampla do IBS e da CBS desloca a disputa da pergunta sobre se o tributo é devido para a pergunta sobre se o crédito pode ser apropriado, utilizado ou ressarcido, e em que prazo. Como o crédito é o mecanismo central dos novos tributos, essa discussão alcança todas as empresas, independentemente do setor. A transição acrescenta camadas próprias a essa discussão, e três exemplos ajudam a dimensioná-la.

O primeiro exemplo é o das perdas. O art. 47, § 6º, da LC 214/2025 obriga o adquirente a estornar o crédito quando o bem perece, se deteriora ou é objeto de roubo, furto ou extravio, regra que reproduz a lógica do ICMS e que os regulamentos do IBS e da CBS ampliaram. A não cumulatividade ampla, somada à neutralidade, porém, assegura o crédito sobre as aquisições vinculadas à atividade, e a perda comprovada, inerente à operação de quem produz, transporta ou revende, está longe de equivaler a consumo final, pois se transforma em custo neste caso. A questão alcança a indústria, o varejo, o agronegócio e a logística, e pode ser discutida em tese, antes da primeira glosa.

O segundo envolve o ressarcimento. A LC 214/2025 fixa prazos de 30, 60 ou 180 dias, conforme o enquadramento do contribuinte. O regulamento do IBS, contudo, acrescentou hipóteses de indeferimento sem previsão na lei complementar, como a existência de autuações ainda não definitivas, de débitos exigíveis ou de irregularidades cadastrais. A discussão sobre os limites do poder regulamentar tende a se apresentar cedo, porque afeta cada pedido de ressarcimento desde o primeiro dia.

O terceiro é o dos saldos acumulados no sistema antigo. Os créditos de PIS e Cofins podem ser compensados com a CBS, ressarcidos ou compensados com outros tributos federais, e há crédito presumido sobre os estoques existentes em 1º de janeiro de 2027, a ser utilizado em 12 parcelas mensais. A base desse crédito presumido, que deveria refletir a carga de PIS e Cofins efetivamente suportada, e o seu fracionamento em 12 parcelas são candidatos naturais ao contencioso, e o tratamento dos créditos extemporâneos, apurados depois da extinção das contribuições, é fonte provável de divergência.

O Decreto 12.955/2026 passou ainda a exigir pedido prévio à Receita Federal para a compensação desses saldos com a CBS, condição cuja compatibilidade com a lei complementar é discutível. No ICMS, os saldos existentes ao final de 2032 dependerão de homologação pelos estados e serão compensados com o IBS em 240 parcelas mensais, ou seja, ao longo de 20 anos. Os critérios de homologação e o efeito desse prazo sobre o valor do crédito serão, com grande probabilidade, levados ao Judiciário.

Esses três exemplos estão longe de esgotar o tema. O crédito comporta outras possibilidades de controvérsia, como as vedações ao creditamento, o momento da apropriação e o tratamento de operações específicas, que também precisam ser avaliadas. A discussão sobre o crédito dos planos de saúde oferecidos a empregados já mostra esse padrão. A LC 214/2025 admite o crédito quando o benefício está previsto em acordo ou convenção coletiva, e o Decreto 12.955/2026 acrescentou critérios como a compatibilidade com as funções e a quantidade compatível com a necessidade.

Há fundamento para sustentar o crédito mesmo sem previsão em instrumento coletivo, já que a despesa com benefícios aos empregados integra o custo da atividade. O próprio art. 47 vincula a apropriação do crédito à extinção do débito correspondente, o que pode condicionar o crédito do adquirente de boa-fé à conduta do fornecedor. Enquanto nenhuma das modalidades de recolhimento na liquidação financeira ou pelo adquirente estiver implementada, o art. 48 dispensa essa exigência e admite o crédito com base no destaque correto do tributo no documento fiscal, de modo que a controvérsia tende a ganhar corpo à medida que o split payment entrar em operação. Em todos esses casos, o tempo pesa a favor de quem se antecipa.

A tese sobre o estorno nas perdas e a tese sobre os limites do regulamento podem ser discutidas antes da primeira glosa. A controvérsia sobre saldos antigos pode ser identificada antes que eles se consolidem. E a experiência do Supremo com a modulação de efeitos mostra que a data de ajuizamento costuma definir quem é alcançado pela decisão e quem fica do lado desfavorável do marco temporal.

Outros aspectos ainda por analisar

Além do crédito, há vários outros aspectos da transição que ainda precisam ser analisados sob a ótica do litígio, e alguns já se mostram com clareza. A restituição de valores pagos indevidamente, condicionada pelo art. 38 da LC 214/2025 à ausência de crédito para o adquirente e à observância do art. 166 do CTN, torna-se mais difícil com o recolhimento na liquidação financeira da transação, o chamado split payment.

Na convivência entre os dois sistemas, até 2032, surge a discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS: a vedação expressa constava do texto aprovado pelo Senado e foi suprimida na promulgação da EC 132/2023, o que abriu espaço para a pretensão de estados e municípios. A controvérsia alcança todas as empresas sujeitas aos tributos que serão extintos.

A competência para as ações dos contribuintes segue indefinida, e já há registro de decisões opostas para IBS e CBS sobre o mesmo requisito da mesma operação. E a Câmara Nacional de Uniformização, criada pela LC 227/2026, tem deliberações obrigatórias, sem consequência prevista para a autoridade que deixar de observá-las. Em episódio do podcast Único, do Mattos Filho, de que participei com as sócias Renata Correia Cubas e Pâmela Larissa Miguel, estimamos que o volume de litígios poderá chegar a três vezes o atual.

Há ainda um aspecto que costuma ficar fora do debate. Na lógica do IVA, o tributo percorre a cadeia até o seu ponto final, e esse ponto final pode ter mais de uma face. Pode ser a empresa que vende a quem está no final da cadeia, cujo adquirente já não tem crédito a aproveitar, de modo que o tributo passa a compor o preço praticado. Pode ser também o próprio contribuinte, quando ele se torna o final da cadeia, como nas aquisições destinadas a uso ou consumo pessoal, que não geram crédito.

A lei estende essa lógica às perdas de mercadorias, e é exatamente aí que se situa uma das controvérsias descritas acima. Em qualquer desses casos, quem assume o ônus trata o tributo como preço e, por isso, guarda todo o direito de litigar, já que é sobre o seu resultado que qualquer exigência indevida vai recair. Esse é mais um motivo para antecipar os litígios, porque a controvérsia resolvida cedo evita que o custo se acumule justamente em quem não tem como repassá-lo.

Como avaliar um tema para litígio

A decisão de litigar, transacionar ou aguardar depende de uma avaliação que combina quatro elementos. O primeiro é a força jurídica da tese. Controvérsias em que a lei complementar se afasta do texto constitucional, ou em que o regulamento vai além da lei complementar, tendem a ter respaldo consistente na jurisprudência.

O segundo é o efeito financeiro ao longo do tempo, que no caso do crédito inclui o custo do capital imobilizado enquanto a questão não se resolve. O terceiro é o momento, pois esperar pode significar ficar fora de uma eventual modulação, e antecipar-se permite escolher o foro e o instrumento processual adequados. O quarto é a existência de alternativa fora do Judiciário, como a uniformização administrativa ou a transação em teses de relevante e disseminada controvérsia, já praticada na esfera federal.

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Essa avaliação é tanto mais útil quanto mais cedo for feita. Uma tese identificada antes de 2027 pode ser levada ao Judiciário em caráter preventivo, discutida em controle concentrado com efeito para todo o mercado ou resolvida por consenso antes de gerar autuações. A mesma tese, descoberta depois, costuma chegar acompanhada de glosas, multas e saldos acumulados.

Uma agenda pública e uma agenda da empresa

Defendo que fisco, contribuintes, advocacia e Judiciário construam, ainda antes de 2027, uma agenda pública das controvérsias da transição, com os temas identificados, as soluções possíveis em cada esfera e o foro adequado para cada uma. O Centro Judiciário de Soluções de Conflitos do STJ e a própria Câmara Nacional de Uniformização são espaços que podem acolher parte desse trabalho.

Cada empresa, por sua vez, ganha ao fazer a sua própria avaliação. Pôr os temas do litígio na mesa desde já permite decidir com antecedência, preservar o direito de levar a discussão ao Judiciário e atravessar a transição com mais previsibilidade.