Amigos viejos, mundo nuevo

En marzo de 1954, un informe de inteligencia de Estados Unidos llegaba a la siguiente conclusión: “Actualmente la Argentina no tiene vinculaciones seguras con ningún poder importante del mundo. La conexión británica ya no es útil para apoyar un esfuerzo argentino hacia el progreso económico y la estabilidad. La Argentina ha sido incapaz de establecer una colaboración amistosa con Estados Unidos como la que beneficia a Brasil. Por consideraciones políticas, ideológicas y económicas es imposible para Perón alinearse definitivamente con la Unión Soviética”.

El diagnóstico resumía un problema que el país atravesaba desde hacía por lo menos 30 años. Durante décadas la Argentina había organizado buena parte de su inserción internacional alrededor de una relación privilegiada con Gran Bretaña, pero aquel vínculo perdió su utilidad entre la crisis de entreguerras y la Segunda Guerra Mundial. Londres salió de la guerra debilitado, mientras Estados Unidos pasó a ocupar el centro del sistema occidental y surgió una nueva arquitectura financiera, comercial y estratégica articulada en gran medida alrededor de Washington. En palabras del propio informe, la Argentina se encontraba ante el problema de adaptarse a una “nueva estructura del poder mundial”. La dirigencia argentina percibió parcialmente esa transformación, pero no consiguió elaborar una respuesta común y duradera.

Las raíces del vínculo con Gran Bretaña eran para entonces ya más que centenarias. Desde el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación de 1825 y, sobre todo, desde la organización nacional iniciada en 1862, la Argentina había construido una relación excepcional con Gran Bretaña. Los capitales británicos financiaron buena parte de su infraestructura y el mercado inglés absorbió una proporción creciente de sus exportaciones agropecuarias. Hacia fines del siglo XIX la intensidad del vínculo era extraordinaria y en 1889 la Argentina recibía entre el 40 y el 50 por ciento de las inversiones británicas realizadas fuera del Reino Unido. Esa orientación europea tuvo también una traducción diplomática. En la Conferencia Panamericana de Washington de 1889, Manuel Quintana y Roque Sáenz Peña rechazaron la idea de una unión aduanera hemisférica bajo predominio estadounidense y defendieron una inserción abierta hacia Europa.

Desde comienzos del siglo XX, sin embargo, esa estructura comenzó a volverse triangular. Gran Bretaña conservaba su papel central como mercado, financista e inversor histórico, pero Estados Unidos penetraba sectores cada vez más importantes de la economía. Swift y Armour adquirieron posiciones relevantes en los frigoríficos, Ford y General Motors se instalaron durante los años veinte y el capital norteamericano avanzó en petróleo, electricidad, maquinaria y nuevas tecnologías.

Gran Bretaña conservaba su papel central como mercado, financista e inversor histórico, pero Estados Unidos penetraba sectores cada vez más importantes de la economía.

El problema era el desequilibrio del triángulo: la Argentina vendía buena parte de su producción agropecuaria al Reino Unido y cobraba en libras, pero necesitaba cada vez más dólares para adquirir maquinaria, combustibles, tecnología y otros bienes estadounidenses. Washington, cuya estructura agropecuaria competía en numerosos rubros con la producción argentina, no ofrecía un mercado equivalente al británico, de modo que el país carecía de una corriente de exportaciones hacia Estados Unidos con la cual financiar esas compras. Esta falta de complementariedad entre ambas economías se convertiría en uno de los problemas centrales de la inserción internacional argentina.

Esa tensión estuvo detrás de la controversia de 1927 entre la Unión Industrial Argentina de Luis Colombo y la Sociedad Rural de Luis Duhau. La UIA, junto con Alejandro Bunge y sectores industriales del interior, proponía una economía más diversificada e industrializada y veía en Estados Unidos una fuente creciente de capital, tecnología y equipamiento. La Sociedad Rural defendía, en cambio, la preservación y modernización de la base agroexportadora y el principio de “comprar a quien nos compra”. El convenio D’Abernon–Oyhanarte de 1929 intentó recomponer la complementariedad anglo-argentina, y las palabras atribuidas a Yrigoyen después de su firma, cuando afirmó que no veía necesidad de “cambiar viejos amigos por nuevos”, expresaban hasta qué punto la relación británica seguía siendo considerada un componente estable de la inserción nacional.

Durante los años ’30 ese vínculo continuó siendo fundamental, aunque la diplomacia argentina fue bastante más compleja que una simple dependencia de Londres. El Pacto Roca–Runciman de 1933 buscó preservar el acceso de la carne argentina al mercado británico después de las preferencias imperiales acordadas en Ottawa, aun al costo de importantes concesiones a intereses ingleses. Al mismo tiempo, Saavedra Lamas sostuvo una política exterior activa, visible en la mediación de la Guerra del Chaco, en su actuación en la Sociedad de las Naciones y en el Premio Nobel de la Paz que recibió el canciller en 1936. La visita de Franklin D. Roosevelt a Buenos Aires a comienzos de diciembre de 1936 mostró además que la Argentina todavía podía relacionarse con Washington desde una posición de considerable peso propio. El problema era que el equilibrio sobre el cual descansaba esa política empezaba a desaparecer.

La visita de Franklin D. Roosevelt a Buenos Aires a comienzos de diciembre de 1936 mostró además que la Argentina todavía podía relacionarse con Washington desde una posición de considerable peso propio.

Dentro del propio gobierno de Justo existían, sin embargo, dirigentes que advertían las dificultades de ese desequilibrio y consideraban necesario estrechar las relaciones económicas con Estados Unidos. Uno de ellos fue Antonio De Tomaso, ministro de Agricultura hasta su muerte en 1933, quien tras la llegada de Roosevelt a la presidencia estadounidense, en marzo de ese año, propuso aprovechar la nueva administración para negociar un acercamiento comercial.

Con ese propósito elaboró un memorándum sobre las relaciones bilaterales que, por intermedio de Natalio Botana, director del diario Crítica, hizo llegar al empresario periodístico estadounidense William Randolph Hearst, vinculado con Roosevelt. Las gestiones fueron comunicadas a Justo y llegaron a contemplar una posible coordinación de posiciones durante la Conferencia Económica Mundial de Londres de 1933. Pero la falta de complementariedad entre ambas economías impidió alcanzar un entendimiento durante toda la década, pese a las sucesivas gestiones diplomáticas, que se interrumpieron en enero de 1940 por desacuerdos sobre las cuotas de importación estadounidenses y la política cambiaria argentina.

Federico Pinedo fue uno de los dirigentes que desarrollaron una respuesta más amplia al problema. Su Plan de Reactivación Económica de 1940 (el “Plan Pinedo”) no proponía abandonar el sector agroexportador, sino combinarlo con la expansión industrial, el desarrollo de un mercado interno de capitales y una reorientación parcial del comercio exterior. Buscaba fomentar las exportaciones industriales y no tradicionales, ampliar el intercambio con los países latinoamericanos y, sobre todo, fortalecer los vínculos económicos con Estados Unidos, para reducir la separación entre el bloque de la libra y el del dólar.

El acercamiento a Washington no aparecía así como un simple alineamiento diplomático, sino como parte de una estrategia destinada a adaptar la economía argentina a las transformaciones del comercio y las finanzas internacionales. Sus posiciones despertaron inquietud en círculos británicos, hasta el punto de que Evelyn Baring escribió al Foreign Office en 1943 que Pinedo era considerado “más amigo de Estados Unidos que del Reino Unido”. Agustín P. Justo llegó a conclusiones semejantes y desde 1942 reclamó una mejora de las relaciones con Washington. Ni Pinedo, ni Justo, ni los sectores industriales que pensaban en términos parecidos formaban una corriente homogénea, pero compartían la percepción de que el eje internacional se estaba desplazando de Londres hacia Estados Unidos.

La culpa de Río

La Conferencia de Río de Janeiro de enero de 1942 mostró hasta qué punto esa adaptación se volvía urgente. Después de Pearl Harbor, Estados Unidos buscó que los países americanos rompieran colectivamente relaciones con las potencias del Eje. El canciller Enrique Ruiz Guiñazú, siguiendo la posición del presidente Ramón S. Castillo, defendió la autonomía de decisión de cada Estado y logró que la resolución final tuviera carácter de recomendación y no de obligación. Diplomáticamente, la Argentina preservó su libertad de acción. Estratégicamente, sin embargo, Río dejó ver una realidad menos favorable. Brasil se alineaba cada vez más con Washington y la Argentina comenzaba a quedar en una posición minoritaria dentro del sistema interamericano. El golpe de 1943 y el posterior enfrentamiento con Estados Unidos profundizaron esa tendencia precisamente cuando comenzaba a organizarse el nuevo orden mundial.

Brasil recorrió el camino inverso. Durante la guerra proporcionó a EEUU bases estratégicas en el Nordeste, recibió asistencia militar e industrial y terminó enviando tropas a Europa. Esa cooperación creó vínculos duraderos entre militares, funcionarios, técnicos, empresarios y diplomáticos de ambos países. Cuando terminó la guerra, el dólar había desplazado a la libra como centro del sistema financiero occidental, Europa necesitaba reconstruirse y surgían el FMI, el Banco Mundial y una nueva arquitectura económica multilateral.

En ese escenario, la llegada del peronismo al poder, en 1946, no implicó inicialmente una ruptura con Gran Bretaña. El gobierno laborista de Clement Attlee adoptó una posición más pragmática que Washington y su canciller Ernest Bevin se negó a acompañar la ofensiva de Spruille Braden contra la Argentina de Perón. El acuerdo Miranda–Eady de 1946 y la posterior compra de los ferrocarriles británicos permitieron liquidar negociadamente una parte central del viejo entramado económico anglo-argentino. Al mismo tiempo, mientras Estados Unidos mantenía restricciones sobre la venta de armamento a la Argentina, el gobierno británico autorizó importantes suministros militares, entre ellos los cazas Gloster Meteor. Londres todavía podía funcionar como un contrapeso frente a Washington, aunque su debilitamiento económico hacía cada vez más difícil que pudiera seguir desempeñando el papel que había tenido antes de la guerra.

Londres todavía podía funcionar como un contrapeso frente a Washington, aunque su debilitamiento económico hacía cada vez más difícil que pudiera seguir desempeñando el papel que había tenido antes de la guerra.

El peronismo intentó responder a ese nuevo orden mediante la Tercera Posición y una estrategia de independencia económica basada en nacionalizaciones, control estatal del comercio exterior y utilización de las reservas acumuladas durante la guerra. Sin embargo, dentro del propio gobierno aparecieron pronto dudas sobre la viabilidad de mantener esa orientación sin una relación más estrecha con Estados Unidos. Desde 1947, Bramuglia, Gómez Morales y otros funcionarios y técnicos propiciaban una mayor cooperación con Washington, modificaciones en el funcionamiento del IAPI y de los controles sobre las exportaciones, la búsqueda de financiamiento en dólares y la eventual incorporación del país a los organismos internacionales de crédito como el FMI y el Banco Mundial. Los sectores nacionalistas, respaldados por Eva Perón, rechazaban esa orientación porque veían en ella una amenaza a la “independencia” económica proclamada por el propio gobierno de Perón.

El debate enfrentó dos concepciones distintas de autonomía. Una la identificaba con el control nacional de los principales instrumentos económicos. La otra advertía que ese control podría resultar insuficiente si el país carecía de divisas, maquinaria, combustibles, crédito y tecnología para sostener su propia industrialización.

El precio a pagar

La ausencia argentina de Bretton Woods tuvo consecuencias que iban más allá del crédito: el FMI, el Banco Mundial y los nuevos organismos de cooperación se convirtieron también en espacios de circulación de técnicos, economistas, funcionarios e información, y la Argentina permaneció fuera de ellos durante todo el gobierno de Perón, mientras Brasil y otros países se integraban desde el comienzo.

La crisis iniciada hacia 1949 terminó haciendo visibles esos límites. Una economía más industrializada requería cantidades crecientes de combustibles, maquinaria e insumos importados, mientras disminuían las reservas y aparecían problemas en el sector agropecuario. Desde 1952 y especialmente desde 1953, Perón inició entonces una reorientación, impulsando la productividad, procurando recuperar la producción rural, buscando inversiones extranjeras y recomponiendo las relaciones con Estados Unidos. En varios aspectos, el gobierno terminaba acercándose a conclusiones formuladas antes por sectores de la UIA, por Pinedo y por Justo, y posteriormente por algunos funcionarios del propio peronismo.

La reorientación demostraba que la política argentina todavía podía modificar su rumbo, pero también dejaba en evidencia cuánto había cambiado el contexto. Brasil había acumulado durante la década anterior vínculos militares, financieros y diplomáticos con Estados Unidos que no podían replicarse rápidamente. La Argentina seguía siendo una de las principales economías de América Latina y conservaba importantes recursos, una base industrial considerable y capacidad de iniciativa diplomática. Lo que había cambiado era su posición relativa.

Brasil había acumulado durante la década anterior vínculos militares, financieros y diplomáticos con Estados Unidos que no podían replicarse rápidamente.

Ahí radicaba el verdadero problema de la posguerra. La dirigencia argentina había advertido en distintos momentos que el vínculo con Gran Bretaña perdía su capacidad de organizar la inserción internacional del país, pero nunca construyó a tiempo un consenso sobre qué debía reemplazarlo. Hubo quienes propusieron una aproximación temprana a Estados Unidos, quienes intentaron prolongar la relación británica y quienes buscaron preservar la autonomía mediante una posición independiente, y ninguna de esas alternativas llegó a ser, durante los años decisivos de la transición, una estrategia estable y compartida.

El desplazamiento argentino en el escenario diplomático global fue así el producto de una adaptación incompleta: el país había construido buena parte de su prosperidad y de su influencia dentro de un orden vinculado a Europa y, sobre todo, a Gran Bretaña, y cuando ese orden desapareció le costó definir su lugar en el que lo sucedía. Visto desde esa perspectiva, el diagnóstico estadounidense de 1954 registraba las consecuencias de un problema que había atravesado a buena parte de la dirigencia argentina durante más de dos décadas.

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