LA HISTORIA QUE EL MERCOSUR NO PUEDE IGNORAR: URUGUAY QUISO EL TRANSPACÍFICO, LO FRENARON CON AMENAZAS — Y HOY LO TIENE IGUAL, CON GUANTE DE SEDA Y UN ALIADO INESPERADO

Lo que en 2022 fue una crisis que puso al Mercosur al borde de la ruptura, en 2026 es una realidad en plena ejecución. El gobierno de Orsi, que llegó al poder con la bandera del progresismo, continuó la política exterior más ambiciosa de la historia uruguaya. Y esta vez nadie lo paró. ¿Por qué? Porque Argentina se quedó sin argumentos cuando firmó su propio acuerdo bilateral con Washington.

Hay una historia en el Mercosur que comenzó como un conflicto dramático, que parecía haber terminado con la derrota del más pequeño, y que cinco años después se revela como uno de los procesos de política exterior más tenaces, más inteligentes y más exitosos que un país pequeño haya llevado adelante en la región. La historia es la de Uruguay y el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP). En noviembre de 2022, cuando el canciller Francisco Bustillo viajó a Australia y Nueva Zelanda para entregar formalmente la solicitud de adhesión al acuerdo, Argentina, Brasil y Paraguay respondieron con un comunicado conjunto publicado simultáneamente en sus redes sociales que era, en el lenguaje diplomático latinoamericano, una advertencia de guerra: los tres países «se reservan el derecho de adoptar las eventuales medidas que juzguen necesarias para defender sus intereses en los ámbitos jurídico y comercial.» Uruguay pareció retroceder. La crisis se desactivó. Y muchos analistas interpretaron el episodio como una demostración de que el Mercosur podía frenar las ambiciones unilaterales de sus miembros más pequeños cuando quería hacerlo. Esa interpretación, hoy lo sabemos, era completamente equivocada. Uruguay no retrocedió: simplemente cambió de táctica. Y cuatro años después, con el presidente Yamandú Orsi en el poder, con el respaldo discreto de la Argentina de Milei y con el silencio calculado de Brasil, Uruguay está avanzando hacia el CPTPP con una velocidad y una determinación que hacen palidecer cualquier comparación con lo que intentó hacer Lacalle Pou.

PÁRRAFO I: DE LA AMENAZA DE 2022 A LA REALIDAD DE 2026 — CUATRO AÑOS QUE LO CAMBIARON TODO

Para entender el presente hay que entender el pasado. En noviembre de 2022, los coordinadores nacionales de Argentina, Brasil y Paraguay ante el Grupo Mercado Común del Mercosur comunicaron a Uruguay que los tres países «se reservan el derecho de adoptar las eventuales medidas que juzguen necesarias para defender sus intereses en los ámbitos jurídico y comercial» ante las acciones del gobierno uruguayo de avanzar individualmente hacia el CPTPP. La reacción fue considerada inédita en la historia de treinta años del bloque: tres países coordinando en tiempo real una advertencia conjunta a su cuarto socio. El episodio generó una de las crisis institucionales más graves del Mercosur en años: por primera vez desde la expulsión de Venezuela en 2017, el bloque parecía al borde de un enfrentamiento abierto entre sus miembros fundadores. El entonces presidente uruguayo Luis Lacalle Pou respondió con elegancia diplomática —diciendo que su objetivo nunca fue «romper nada» sino mejorar la situación— pero sin abandonar su convicción de que Uruguay necesitaba la libertad de negociar acuerdos comerciales que el Mercosur no le proporcionaba ni le proporcionaría en el corto plazo.

Lo que ocurrió entre esa crisis de 2022 y la actualidad es una de las transformaciones más significativas de la política exterior uruguaya en su historia moderna. La solicitud de adhesión de Uruguay al CPTPP fue presentada en diciembre del 2022 por el entonces canciller Francisco Bustillo. Las gestiones siguieron con la actual administración de centroizquierda del Frente Amplio bajo el presidente Yamandú Orsi. El 21 de noviembre de 2025, Uruguay fue aceptado para integrarse al CPTPP, obteniendo la no objeción de todos los miembros del acuerdo en una reunión en Melbourne, Australia. El dato más llamativo de esta historia es que fue un gobierno del Frente Amplio —la coalición de izquierda que históricamente había defendido el Mercosur y la integración regional como principios irrenunciables de la política exterior uruguaya— el que concretó lo que el gobierno de centroderecha de Lacalle Pou no había podido hacer. Esa continuidad de política de Estado por encima de las diferencias ideológicas es quizás el elemento más impresionante de toda la historia: Uruguay, independientemente de quién gobernara, decidió que necesitaba el CPTPP y fue por él con la paciencia y la determinación de quien sabe que está construyendo algo que trasciende un solo período de gobierno.

El ministro de Relaciones Exteriores Mario Lubetkin y la vicecanciller Valeria Csukasi describieron el proceso como el resultado de «meses y meses de trabajo discreto, en absoluta reserva, para eliminar todas las dudas y explicar por qué el CPTPP es importante para Uruguay«. La vicecanciller Csukasi publicó en X: «Meses y meses de trabajo discreto, en absoluta reserva, para eliminar todas las dudas y explicar por qué el CPTPP es una oportunidad para nuestro país y no una amenaza para nadie.» Uruguay obtuvo la no objeción de todos los miembros del acuerdo: Australia, Brunei, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Reino Unido y Vietnam. El énfasis en el trabajo «discreto y reservado» no es accidental: Uruguay había aprendido la lección de 2022. Cuando Lacalle Pou hizo sus movimientos hacia el CPTPP de manera relativamente visible —con declaraciones del canciller, viajes públicos y comunicados que llegaron a la prensa antes de llegar a sus socios del Mercosur— los tres países reaccionaron con la advertencia conjunta. Esta vez, Uruguay negoció en silencio hasta tener el respaldo de los doce países miembros del CPTPP en la mano, y solo entonces lo comunicó públicamente. Es la diferencia entre mostrar el mapa del tesoro antes de encontrarlo y mostrar el tesoro después de encontrarlo.

PÁRRAFO II: MAYO DE 2026 — URUGUAY EN ACCIÓN: LA PRIMERA REUNIÓN EN LONDRES Y LO QUE SIGNIFICA

El 13 de mayo de 2026, Uruguay avanzó en su adhesión al CPTPP con su participación en la segunda reunión de altos oficiales llevada a cabo en el año y primera en la que fue convocado el país, realizada en Londres. «Tuvimos una serie de reuniones bilaterales a nivel de altos oficiales con todos los países miembros, más una presentación en plenaria en la cual Uruguay hizo una primera presentación del porqué de sus intereses para ingresar al CPTPP«, explicó a EFE la vicecanciller Valeria Csukasi, quien participó del encuentro. La reunión de Londres del 13 de mayo es el evento más concreto y más reciente del proceso de adhesión uruguaya, y su importancia es enorme: significa que Uruguay ya no es un observador externo del CPTPP que está negociando desde afuera para que lo dejen entrar. Es un participante reconocido del proceso de adhesión que tiene acceso a las reuniones formales del grupo de trabajo, que puede bilateralizar con cada uno de los doce países miembros y que está construyendo el expediente técnico que sustentará su eventual membresía plena. El camino desde ese punto hasta la membresía plena sigue siendo largo —puede llevar entre tres y cinco años de negociaciones técnicas sobre normativa, propiedad intelectual, apertura de servicios y compras públicas— pero el primer paso formal ya está dado y no hay vuelta atrás.

Uruguay comenzó a trabajar activamente en su adhesión al CPTPP con una primera reunión del grupo de trabajo conformado para ello y con el reciente antecedente de la incorporación de Costa Rica al bloque de comercio exterior. El acuerdo reúne al 15% del Producto Interno Bruto mundial y a países como Australia, Brunei, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Reino Unido y Vietnam. Seis meses han pasado desde que se conoció la aprobación de la solicitud uruguaya para ingresar al Acuerdo Transpacífico y con ella el inicio de un nuevo y largo camino para incorporarse al grupo económico. La referencia a Costa Rica como antecedente reciente es significativa: Costa Rica completó su adhesión al CPTPP como primer país centroamericano, demostrando que el proceso es practicable para economías pequeñas y que el acuerdo está activamente expandiendo su membresía. Para Uruguay, que tiene una economía de escala similar a la costarricense y una estructura exportadora igualmente orientada hacia la diversificación de mercados, el precedente costarricense es tanto un modelo a seguir como una demostración de que los plazos de adhesión pueden ser manejables si la voluntad política y la preparación técnica están alineadas.

Los doce países del CPTPP que representan el 15% del PIB mundial son exactamente los que Uruguay necesita para completar su estrategia de diversificación comercial. Japón y Canadá son dos de los mercados más demandantes de los productos uruguayos de mayor valor agregado —carne bovina de alta calidad, lácteos, lana merino, software y servicios tecnológicos. Australia y Nueva Zelanda son competidores en algunos de esos productos pero también potenciales socios en cadenas de valor de agroindustria sostenible. México, Perú y Chile son mercados latinoamericanos con los que Uruguay tiene relaciones comerciales establecidas pero que el CPTPP profundizaría con un marco jurídico de mayor certeza. Para un país de 3,5 millones de habitantes que exporta más de 16.000 millones de dólares anuales, acceder al 15% adicional del PIB mundial bajo condiciones preferenciales no es un lujo estratégico sino una necesidad de sobrevivencia económica en un mundo que se fragmenta en bloques y en donde quien no tiene acceso preferencial a los principales mercados pierde competitividad de manera estructural.

PÁRRAFO III: EL ALIADO INESPERADO — ARGENTINA Y MILEI LE DAN COBERTURA POLÍTICA A URUGUAY

El gobierno de Milei pretende solicitar adhesión al CPTPP y Uruguay lo alienta y lo ve como favorable a su proceso. Lo que hace cuatro años asomaba como un frente interno irreconciliable en el Mercosur, ahora se ha vuelto en una carta a favor del gobierno de Yamandú Orsi mientras avanza en la adhesión al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico. La vicecanciller Valeria Csukasi encabezó la primera reunión de Uruguay con el Grupo de Trabajo que estudia la incorporación del país. Esta alianza estratégica entre el gobierno del Frente Amplio uruguayo y el gobierno libertario de Milei es, probablemente, la convergencia política más inesperada del Mercosur de 2026 y una de las más reveladoras de cómo los intereses comerciales pueden crear alineamientos que trascienden las fronteras ideológicas con una facilidad que los analistas políticos raramente anticipan. Uruguay quiere el CPTPP por razones de diversificación comercial y de autonomía estratégica. Argentina quiere el CPTPP por razones de alineamiento con Washington y de apertura unilateral al mundo. Los dos países llegan al mismo destino desde visiones del mundo completamente opuestas, y esa convergencia les da a ambos una cobertura política que ninguno podría tener si avanzara en solitario.

Los gobiernos de Uruguay y Argentina están codo a codo para defender la «flexibilidad» del Mercosur para que cada socio pueda avanzar en negociaciones comerciales con terceros, alentados por sus respectivos intereses: Uruguay en lograr la adhesión plena al CPTPP y Argentina en un acuerdo con Estados Unidos. Brasil, en cambio, envía señales inequívocas de mayor cautela sobre la compatibilidad de estos movimientos con las normas del bloque. Esta descripción de El Observador de Uruguay captura perfectamente la nueva geometría de poder dentro del Mercosur: el eje Uruguay-Argentina defiende la «flexibilidad» del bloque, que en la práctica significa el derecho de cada miembro a negociar acuerdos comerciales individuales sin el veto de los demás. El eje Brasil —más solitario que nunca, con Paraguay jugando un rol ambiguo— defiende la interpretación más tradicional del Mercosur como unión aduanera con negociación colectiva. Esta nueva polaridad dentro del bloque es geopolíticamente fascinante: el gobierno más progresista del bloque —Uruguay bajo Orsi— defiende exactamente la misma posición comercial que el más libertario —Argentina bajo Milei. La política comercial hace extraños compañeros de cama.

El impacto de la cobertura argentina sobre la posición de Uruguay en el Mercosur es concreto y medible. En 2022, cuando Argentina estaba bajo el gobierno de Alberto Fernández —ideológicamente cercano al Frente Amplio uruguayo— fue precisamente Buenos Aires quien lideró la coalición que amenazó a Montevideo con «medidas jurídicas» si insistía con el CPTPP. En 2026, con Milei en la Casa Rosada, Argentina no solo no amenaza a Uruguay sino que lo alienta activamente, porque necesita que el principio de que los miembros del Mercosur pueden negociar bilateralmente con terceros se consolide como doctrina del bloque. Si Uruguay tiene éxito en su camino hacia el CPTPP, habrá establecido un precedente que Argentina puede usar para justificar su propio acuerdo con Estados Unidos. Y viceversa: si el acuerdo Argentina-EEUU es aceptado sin consecuencias graves para la membresía argentina en el bloque, Uruguay podrá avanzar en su CPTPP con mayor confianza de que las normas del Mercosur tienen más flexibilidad de la que sus textos formales sugieren. Los dos procesos se refuerzan mutuamente en un círculo que Brasil observa con creciente malestar pero sin la capacidad política de romper.

PÁRRAFO IV: BRASIL, LA POTENCIA SOLITARIA — Y LA PARADOJA QUE LO PARALIZA

En la última reunión del Grupo Mercado Común del 5 de marzo en Asunción, Brasil hizo consultas sobre el Acuerdo de Comercio e Inversión Recíprocos firmado en febrero entre Argentina y Estados Unidos. El embajador Francisco Cannabrava, en representación de la delegación brasileña, pidió a Argentina que confirme si las eventuales concesiones arancelarias que otorgará al país norteamericano serán parte de las excepciones del Arancel Externo Común negociadas el año anterior. La pregunta del embajador brasileño en Asunción es técnicamente precisa y políticamente reveladora: Brasil sabe exactamente qué aspecto del acuerdo Argentina-EEUU puede ser incompatible con las normas del Mercosur, y en lugar de hacer una denuncia formal —que sería políticamente costosa y jurídicamente incierta— elige hacer preguntas técnicas que obligan a Argentina a revelar detalles que el gobierno de Milei preferiría mantener en ambigüedad. Es la diplomacia del bisturí: cortar con precisión sin provocar una hemorragia.

Pero Brasil tiene un problema que hace que su posición de guardián de las normas del Mercosur sea cada vez más difícil de sostener con credibilidad: su propio gobierno tomó decisiones unilaterales que los demás socios del bloque también cuestionaron. Tanto Uruguay como Argentina coincidieron en reprochar a Brasil el decreto ambiental firmado por Lula que impone metas de material reciclado a los envases plásticos a partir del 2026. La medida ya había generado reparos de Uruguay, Argentina y Paraguay, que pidieron prórrogas y se quejaron por la afectación a sus exportadores en el rubro de los plásticos. Un Brasil que impone por decreto regulaciones ambientales que afectan a los exportadores de sus socios sin consultar al bloque tiene escasa autoridad moral para exigir que Argentina y Uruguay consulten al bloque antes de firmar sus propios acuerdos bilaterales. La selectividad en la aplicación de las normas es un vicio histórico del Mercosur que todos los miembros practican en alguna medida, y ese vicio compartido hace que los reclamos de Brasil, aunque jurídicamente fundados en relación al CPTPP y al acuerdo Argentina-EEUU, sean políticamente difíciles de sostener con la coherencia que un árbitro necesita.

La paradoja brasileña ante el CPTPP uruguayo es todavía más pronunciada que ante el acuerdo Argentina-EEUU. En 2022, cuando Lacalle Pou intentó lo que Orsi está haciendo ahora, Brasil lideró la coalición que amenazó a Uruguay con represalias jurídicas. Hoy, con Lula en el poder —el mismo Lula que entonces era candidato de oposición y que nunca criticó explícitamente esa amenaza— Brasil no tiene ni el peso político ni el respaldo interno para repetir esa coalición. Argentina está del lado opuesto. Paraguay, bajo Peña, guarda silencio estratégico. Y Brasil observa cómo Uruguay avanza hacia un acuerdo que representa exactamente lo que el bloque prometió que impediría en 2022. La lección que el episodio deja sobre la gobernanza del Mercosur es dura: las normas del bloque tienen fuerza solo cuando hay voluntad política colectiva de hacerlas cumplir. Cuando esa voluntad se fragmenta —por cambios de gobierno, por intereses divergentes, por geometrías de alianza cambiantes— las normas se vuelven recomendaciones decorativas.

PÁRRAFO V: ¿QUÉ SIGNIFICA REALMENTE EL CPTPP PARA URUGUAY Y PARA EL MERCOSUR?

Los doce países que integran el Tratado Transpacífico representan alrededor del 15% del PIB mundial —15,4 billones de dólares— y una población conjunta cercana a los 600 millones de personas. Además, en 2023 el bloque representaba el 15% del comercio global. Entre 2022 y 2024, el CPTPP representó en promedio el 9% del total de las exportaciones de mercancías de Uruguay: 1.100 millones de dólares anuales. Que el CPTPP ya representa el 9% de las exportaciones uruguayas antes de que Uruguay sea miembro, con aranceles normales, es la mejor demostración de que la adhesión tiene sentido económico: si Uruguay ya vende esa cantidad pagando aranceles, lo que puede vender con aranceles cero o reducidos bajo membresía plena es un universo de oportunidades que difícilmente cualquier otro acuerdo puede igualar. Japón, el cuarto mayor importador mundial, es el principal mercado asiático para la carne uruguaya de alta calidad. Canadá es un destino en expansión para los servicios tecnológicos y el software uruguayo. Chile y México son mercados regionales donde las empresas uruguayas compiten con productores de otros países que ya tienen ventajas preferenciales bajo el CPTPP. La adhesión al CPTPP no es para Uruguay un acto de rebeldía anti-Mercosur: es una decisión racional de un país que necesita máxima inserción internacional para compensar su pequeño mercado doméstico.

Para el Mercosur como bloque, el avance del CPTPP uruguayo tiene consecuencias sistémicas que trascienden el caso específico de Montevideo. Los técnicos uruguayos proponen la creación de una fórmula jurídica de «velocidades múltiples», mediante la cual un Estado miembro pueda implementar capítulos comerciales específicos de manera anticipada mientras los demás socios continúan sus procesos internos de deliberación y adaptación económica. Esta propuesta, si fuera aceptada por el bloque, transformaría estructuralmente la naturaleza de la unión aduanera. La propuesta uruguaya de «velocidades múltiples» es, en el fondo, una propuesta de transformar el Mercosur de unión aduanera en zona de libre comercio con capas diferenciadas de integración. Esa transformación puede ser positiva si permite que los países más pequeños y más abiertos comercialmente aprovechen oportunidades que el modelo de negociación colectiva les niega, o puede ser negativa si erosiona la coherencia arancelaria que le da al bloque su poder de negociación frente a terceros. El Mercosur nunca ha tenido una discusión honesta y explícita sobre qué tipo de institución quiere ser: si una unión aduanera real con todas sus implicancias soberanas, o una zona de libre comercio flexible donde cada quien avanza a su velocidad. El CPTPP uruguayo, el acuerdo Argentina-EEUU y la propuesta de «velocidades múltiples» están forzando esa discusión aunque nadie la haya convocado formalmente.

La Cumbre de julio en Asunción será el primer momento en que los cinco presidentes del bloque tendrán que mirar a la cara esta realidad. Uruguay ya está en el grupo de trabajo del CPTPP. Argentina ya firmó su acuerdo con Washington. Los dos hechos son irreversibles en términos políticos y prácticamente irreversibles en términos diplomáticos. Lo que está por definirse no es si esas cosas ocurrieron sino qué tipo de Mercosur quieren los cinco países que las sobreviva. Una institución que adapta sus reglas a la nueva realidad de manera transparente y equitativa para todos sus miembros es un Mercosur que puede seguir siendo relevante. Una institución que aplica sus normas de manera selectiva según quién tenga más peso político en cada momento es un Mercosur que está contando sus últimos años de credibilidad institucional. La elección está sobre la mesa. Y los presidentes de julio tendrán que tomarla.

PÁRRAFO VI: EL FUTURO DEL MERCOSUR EN UN MUNDO DE VELOCIDADES MÚLTIPLES

La historia de Uruguay y el CPTPP no es solo la historia de un país pequeño que busca su lugar en el mundo a pesar de las restricciones de su bloque regional. Es también la historia de cómo el Mercosur está transformándose, querámoslo o no, en una institución de geometría variable donde los miembros avanzan a velocidades diferentes y en direcciones parcialmente divergentes. Esa transformación no fue decidida en ninguna cumbre presidencial ni aprobada por ningún parlamento. Está ocurriendo de facto, por la acumulación de decisiones individuales de cada gobierno que responde a sus propias urgencias nacionales con la convicción —tal vez correcta, tal vez no— de que el bloque sobrevivirá.

Uruguay pisa el acelerador para su adhesión al Acuerdo Transpacífico. El país comenzó a trabajar activamente en su adhesión con la primera reunión formal del grupo de trabajo y con el respaldo de la experiencia reciente de Costa Rica, que demostró que países de escala similar pueden completar el proceso de adhesión en plazos razonables. El verbo «pisar el acelerador» en el título del artículo de Ámbito es exactamente el que corresponde: Uruguay no está titubeando ni mirando hacia atrás para ver si algún vecino del Mercosur va a protestar. Está avanzando con la determinación de quien sabe que el tiempo corre y que cada mes de retraso en el proceso de adhesión es un mes más de desventaja competitiva frente a los exportadores de países que ya son miembros plenos del CPTPP. La urgencia es real: mientras Uruguay negocia su adhesión, los exportadores chilenos, peruanos y mexicanos —que compiten directamente con Uruguay en varios rubros— están accediendo a los mercados de Japón, Canadá y Australia con aranceles preferenciales que Uruguay todavía no tiene.

El Mercosur de 2026 es un bloque que enfrenta simultáneamente su mayor éxito externo —el acuerdo con la UE— y su mayor desafío interno de coherencia: la multiplicación de iniciativas individuales de sus miembros que ponen en tensión las normas fundacionales de la unión aduanera. Uruguay con el CPTPP. Argentina con el acuerdo bilateral con EEUU. La propuesta de «velocidades múltiples». La amenaza de salida argentina si Milei gana las legislativas de octubre. Todos estos vectores apuntan en la misma dirección: hacia un bloque menos monolítico, menos predecible y menos poderoso como actor de negociación colectiva. Que ese bloque más flexible sea también más relevante para sus ciudadanos o menos relevante depende de si los gobiernos que lo integran tienen la sabiduría de construir reglas nuevas que reflejen la nueva realidad, en lugar de aplicar reglas viejas de manera selectiva hasta que la acumulación de excepciones vacíe el núcleo de lo que el Mercosur fue fundado para ser. La respuesta la darán en julio. Y Uruguay —el más pequeño, el más persistente, el más pragmático de los cuatro fundadores— ya tiene su parte de ella asegurada.