Fracking: a promessa de Flávio Bolsonaro, controversa ambientalmente, que está na mão do STJ

No plano de governo que Flávio Bolsonaro (PL) submeteu ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o senador promete que, caso eleito presidente, incentivará a exploração de gás não convencional por meio do fraturamento hidráulico, também conhecido como fracking. Trata-se de uma técnica que permite extrair petróleo e gás natural retidos em rochas profundas de baixíssima permeabilidade, chamadas de reservatórios não convencionais, como o folhelho ou xisto. O método é objeto de elevada controvérsia científica, jurídica e política em todo o mundo.

Flávio Bolsonaro menciona a criação de um Programa Nacional de Segurança Energética que “deverá ter foco em refino, processamento, escoamento e transporte de combustíveis e gás, permitir a exploração do gás não convencional (fracking) com responsabilidade ambiental e cumprindo a lei, e expandir e modernizar a rede de transmissão, integrando novas fontes renováveis e reduzindo congestionamentos”.

Hoje, a discussão sobre a liberação do fracking no Brasil está na mão do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que inclusive já começou a julgar o tema. O relator, Afrânio Vilela, havia pautado a continuidade do julgamento para o dia 14 de outubro 2026, mas o processo foi retirado de pauta e vai ficar para depois das eleições (provavelmente deverá voltar à Corte na segunda semana de novembro). Vilela já afirmou que “o enorme potencial econômico se contrapõe a riscos socioambientais igualmente exacerbados”.

O fracking exige a perfuração de poços que atravessam as camadas do solo por meio de uma injeção de água e aditivos químicos sob altíssima pressão. A técnica em si não é uma novidade: a Petrobras diz que, entre março de 1961 e maio de 2024, realizou 13.341 operações de fraturamento. Contudo, a exploração ocorreu em reservatórios chamados convencionais, que exigem menos volume de fluidos e pressão.

O plano de governo apresentado por Luiz Inácio Lula da Silva (PT) ao TSE não faz menção explícita à aprovação do fracking ou à sua implementação como política pública. Integrantes da atual gestão, porém, defendem que as decisões sobre o fracking sejam tomadas pelo Executivo: isto é, que o STJ não barre, a priori, toda e qualquer utilização da técnica no Brasil. O governo quer poder decidir caso a caso.

O portal Poder360 noticiou que o secretário nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, Renato Dutra, afirmou durante um leilão de pré-sal no Rio de Janeiro que a posição governamental privilegia “a não decisão sobre a atividade econômica no Judiciário”, de forma que isso “pudesse ser decidido administrativamente, com meios de procedimentos técnicos próprios, tanto ambientais como os próprios procedimentos operacionais da indústria de óleo e gás”.

Em 9 de setembro desse ano, quando a 1ª Seção do STJ começou a julgar o caso, o posicionamento exposto pela União foi parecido. “O que está em debate é a possibilidade de o Estado brasileiro utilizar a técnica de fraturamento hidráulico como um todo, e não nos casos concretos. E aqui importa trazer à baila que estamos diante de uma questão de separação de Poderes. A formulação da política energética e a gestão de recursos minerais do subsolo são prerrogativas constitucionais do poder executivo, envolvendo juízo complexo entre risco ambiental, segurança hídrica, soberania energética e metas de transição climática”, afirmou a advogada da União Laura Fernandes.

Em 2017, na gestão de Michel Temer (PMDB), o governou começou a discutir propostas que substituíssem a resolução 1/2013 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), que restringia a produção dos recursos pelos métodos não convencionais. A resolução proibitiva havia sido publicada por Edison Lobão, o ministro de Minas e Energia de Dilma Rousseff (PT). Apesar disso, naquele mesmo ano, Lobão deu aval à rodada de licitações da ANP que incluiu blocos onde poderiam ser usadas técnicas não convencionais de exploração de petróleo e gás.

Com a eleição de Jair Bolsonaro, em 2018, as movimentações para permitir a exploração do fracking no Brasil ganharam fôlego. Em dezembro de 2022, último ano de seu governo, foi lançado um edital para a qualificação de propostas ao projeto Poço Transparente, voltado à realização experimental de poço de petróleo e gás por meio de perfuração, fraturamento hidráulico e testes de produção. O fracking já era promessa de seu plano de governo, que mencionava “incentivo à exploração não convencional, podendo ser praticada por pequenos produtores”.

O caso no STJ

O julgamento do STJ do dia 9 de setembro foi suspenso por um pedido de vista do relator, Afrânio Vilela, após 11 sustentações orais. Na ocasião, Vilela disse que seu voto já estava pronto e possuía 113 laudas, mas que, após ponderações de três ministros “no sentido de complementos”, e depois de fazer “algumas anotações” durante as sustentações orais, resolveu pedir vista. Os demais magistrados não adiantaram o voto. A ministra Maria Thereza de Assis Moura apenas sinalizou que não necessariamente “está comprometida” com a posição a ser apresentada por Vilela.

O processo chegou à Corte após o Ministério Público Federal (MPF) recorrer de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3) que dispensou a realização de estudos de risco ambiental na 12ª rodada de licitações da ANP, realizada em 2013. O certame incluiu blocos com potencial para exploração de fontes não convencionais (incluindo fracking) na bacia do Paraná, com possível impacto no Aquífero Guarani.

O TRF3 reformou a sentença de 1º grau, que havia suspendido a licitação e cancelado os contratos, e afastou a incidência dos princípios da precaução ambiental e do desenvolvimento sustentável por entender que “não há certeza de que a técnica do fraturamento hidráulico” seria efetivamente utilizada no cumprimento dos contratos. Além disso, mencionou que, apesar da polarização da questão de segurança envolvendo o emprego da técnica, os Estados Unidos já utilizam o fracking e o Parlamento Europeu recomenda sua regulamentação.

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O MPF, então, recorreu ao STJ. Originalmente, a ação civil pública foi ajuizada em face da ANP, da Petrobras (que venceu a licitação) e outras duas empresas.

A ANP defende que há regulamentação suficiente para assegurar a exploração segura dos recursos não convencionais. Já o MPF afirma que o modelo previsto pela agência reguladora oferece “ampla margem de discricionaridade técnica” aos operadores para demonstrar adequação das medidas de segurança e mitigação de risco, o que pode funcionar para atividades “cujos impactos estejam suficientemente conhecidos”, mas não para “cenários de incerteza científica relevante”.

O Ministério Público quer que estudos como o Estudo Ambiental de Área Sedimentar (EAAS) e a Avaliação Ambiental de Áreas Sedimentares (AAAS) sejam imprescindíveis à investigação dos riscos da atividade antes da ANP incluir, nas rodadas licitatórias, blocos destinados à possível exploração de gás e óleo em fontes não convencionais.

Já a agência reguladora sustenta que os estudos técnicos sobre a viabilidade ou não do fracking em determinadas áreas podem ser conduzidos pelas próprias empresas licenciadas em acordo com os órgãos públicos e a legislação.

A questão é discutida no Incidente de Assunção de Competência (IAC) 21, que foi admitido pela 1ª Seção do STJ em maio de 2025. O objetivo do IAC é fixar entendimento vinculante sobre questão de direito relevante, com grande impacto social, mas sem repetição em massa. O processo que originou o IAC foi o Recurso Especial (Resp) 1957818.